中国信通院王漪清：《防范和处置非法集资条例》解读
专栏导语
2022年6月，处置非法集资部际联席会议办公室开展“防范非法集资宣传月”活动。中国信息通信研究院在本次宣传月活动中，围绕“守住钱袋子 护好幸福家”的主题，聚焦重点领域，组织院内相关专家撰写了系列原创普及性文章，旨在通过专题分享，为加大防范非法集资宣传教育工作、增强人民群众风险防范意识和能力，积极贡献信通院智慧。
为了防范和处置非法集资，保护社会公众合法权益，防范化解金融风险，维护经济秩序和社会稳定，国务院于2021年颁布了《防范和处置非法集资条例》（以下简称《条例》）。作为专门规范防范和处置非法集资的行政法规，该《条例》在实施的一年里已对打击非法集资案件发挥重要作用，既有利于完善防范和打击非法集资的法律体系，又有利于守住人民“钱袋子”、护好万千“幸福家”。
一、 非法集资的概念与常见形式
《条例》所称非法集资，是指未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定，以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金的行为。该定义明确了非法集资的三要件：非法性、利诱性和社会性。[1]
涉嫌非法集资的常见形式包括：（一）设立互联网企业、投资及投资咨询类企业、各类交易场所或者平台、农民专业合作社、资金互助组织以及其他组织吸收资金；（二）以发行或者转让股权、债权，募集基金，销售保险产品，或者以从事各类资产管理、虚拟货币、融资租赁业务等名义吸收资金；（三）在销售商品、提供服务、投资项目等商业活动中，以承诺给付货币、股权、实物等回报的形式吸收资金；（四）违反法律、行政法规或者国家有关规定，通过大众传播媒介、即时通信工具或者其他方式公开传播吸收资金信息；（五）其他涉嫌非法集资的行为。例如近期，一些不法分子蹭热点编造虚假元宇宙投资项目，翻炒与元宇宙相关的游戏制作、人工智能、虚拟现实等概念，编造包装名目众多的高科技投资项目，公开虚假宣传高额收益，借机吸收公众资金。[2]
二、 非法集资的防范与处置
《条例》确定了防范和处置非法集资的原则，即国家禁止任何形式的非法集资，对非法集资坚持防范为主、打早打小、综合治理、稳妥处置的原则。
（一） 非法集资的防范
以下是政府部门、企业和个人、行业组织和商会三类主体应该采取的防范措施：
1、政府部门
一是建立监测预警机制。地方各级人民政府应当建立非法集资监测预警机制，纳入社会治安综合治理体系，发挥网格化管理和基层群众自治组织的作用，运用大数据等现代信息技术手段，加强对非法集资的监测预警。
二是加强商事登记管理。市场监督管理部门应当加强企业、个体工商户名称和经营范围等商事登记管理。
三是加强互联网应用监测。处置非法集资牵头部门会同互联网信息内容管理部门、电信主管部门加强对涉嫌非法集资的互联网信息和网站、移动应用程序等互联网应用的监测。
四是建立非法集资可疑资金监测机制。处置非法集资牵头部门与所在地国务院金融管理部门分支机构、派出机构应当建立非法集资可疑资金监测机制。
五是开展宣传教育工作。地方各级人民政府应当开展常态化的防范非法集资宣传教育工作，增强社会公众对非法集资的防范意识和识别能力。
六是完善举报制度。处置非法集资牵头部门以及其他有关部门应当公开举报电话和邮箱等举报方式、在政府网站设置举报专栏，接受举报，及时依法处理，并为举报人保密。
2、企业和个人
一是信息内容管理。互联网信息服务提供者应当加强对用户发布信息的管理，不得制作、复制、发布、传播涉嫌非法集资的信息。
二是广告管理。除国家另有规定外，任何单位和个人不得发布包含集资内容的广告或者以其他方式向社会公众进行集资宣传。
三是履行内部管理制度、宣传教育和执行大额交易和可疑交易报告制度。金融机构、非银行支付机构应当建立健全内部管理制度、加强对社会公众防范非法集资的宣传教育、严格执行大额交易和可疑交易报告制度，以防范非法集资。
四是举报。对涉嫌非法集资行为，任何单位和个人有权向处置非法集资牵头部门或者其他有关部门举报。
3、行业协会、商会
一是行业自律。行业协会、商会应当加强行业自律管理、自我约束，督促、引导成员积极防范非法集资，不组织、不协助、不参与非法集资。
二是开展宣传教育。行业主管部门、监管部门以及行业协会、商会应当根据本行业、领域非法集资风险特点，有针对性地开展防范非法集资宣传教育活动。
（二）非法集资的处置
非法集资的处置主要涉及调查认证、调查措施、处置措施、清退集资资金等。
1、调查认定
对本行政区域内涉嫌非法集资的行为，处置非法集资牵头部门应当及时组织有关行业主管部门、监管部门以及国务院金融管理部门分支机构、派出机构进行调查认定。对跨行政区域的涉嫌非法集资行为，非法集资人为单位的，由其登记地处置非法集资牵头部门组织调查认定；非法集资人为个人的，由其住所地或者经常居住地处置非法集资牵头部门组织调查认定。
2、调查措施
处置非法集资牵头部门组织调查涉嫌非法集资行为，可以采取调查取证，询问，查阅、复制、封存文件，查询账户等措施。
3、处置措施
根据处置非法集资的需要，处置非法集资牵头部门可以采取查封、扣押有关资产，责令非法集资人、非法集资协助人追回、变价出售有关资产用于清退集资资金，限制出境等措施。
三、 非法集资的法律责任
为了对非法集资行为形成有力震慑，《条例》明确了非法集资相关主体的法律责任。
从惩处对象上看，除了非法集资的单位和个人之外，还规定了对非法集资人的法定代表人或者主要负责人、非法集资协助人的处罚。与此同时，针对未履行防范非法集资义务的互联网信息服务提供者、广告经营者、广告发布者、金融机构、非银行支付机构，不配合调查的单位和个人以及未依法履职的国家机关工作人员，《条例》均明确了相应罚则。
从处罚种类和处罚力度上看，《条例》规定了罚款，责令停产停业，依法吊销许可证、营业执照或者登记证书，责令改正，给予警告，没收违法所得等处罚种类。就其中的罚款金额，《条例》规定对非法集资人处集资金额20%以上1倍以下的罚款；对非法集资协助人处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。并规定非法集资人、非法集资协助人不能同时履行所承担的清退集资资金和缴纳罚款义务时，先清退集资资金，优先保护社会公众的合法权益。
总体而言，《条例》的颁布与实施完善了我国防范和处置非法集资的法律制度体系。这是贯彻落实习近平法治思想、推进全面依法治国，以法治手段解决非法集资社会问题的重要举措。按照《条例》规定，应继续推进非法集资防范和处置工作，从而更好地保护社会公众合法财产和守护人民幸福生活。
[1] http://www.gov.cn/zhengce/2021-02/14/content_5587087.htm
[2] https://mp.weixin.qq.com/s/5E8CUS4iegCzlRZhluq1mQ
作者简介
王漪清，中国信息通信研究院互联网法律研究中心助理工程师，主要从事个人信息保护、数据安全、工业数据空间等互联网领域立法研究。
联系方式：wangyiqing@caict.ac.cn
校 审 | 陈 力、珊 珊
编 辑 | 凌 霄
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